Consiglio di Stato, IV sezione, ord. 23.5.2000 n. 2466 (Pres. Pezzana, rel. Falcone) - DI DONATO e altro (Avv. Franco IADANZA) contro COMUNE DI MARANO (Avv. Riccardo MARONE) - ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’ - AMPLIAMENTO CIMITERIALE - AREA CON DESTINAZIONE DIVERSA. - VARIANTE AL P.R.G. - NECESSITA.
dell'Avv.
Alessandro Biamonte
del foro di Napoli
Con l’ordinanza in esame il Consiglio di Stato ha sospeso un decreto di occupazione di urgenza in attuazione di un progetto di ampliamento di un cimitero comunale.
I profili di legittimità presi in considerazione attengono alle modalità di adozione e approvazione della variante al P.R.G. vigente nel Comune interessato, che, ad avviso dell’illustre giudicante, non è risultata validamente introdotta, così da consentirgli di superare la pronuncia della V sezione del TAR Campania che si era limitata a respingere l’istanza incidentale di sospensione sul presupposto che, per il ricorrente, il danno lamentato non sembrava grave ed irreparabile e, comunque, recessivo rispetto alle esigenze manifestate dall’amministrazione resistente.
Una valutazione delle ragioni della pronuncia de qua deve essere condotta alla luce della disciplina contenuta nell’art. 1 della L. 3.1.1978 n. 1. La normativa richiamata, infatti, prevede una procedura accelerata per l’esecuzione di opere pubbliche, contemplando delle modalità semplificate al fine di pervenire all’introduzione di varianti al P.R.G., nel contemperamento delle esigenze di celerità imposte all’azione della P.A. dall’interesse pubblico con gli altri interessi coinvolti.
Nella specie, il co. 5 dell’art. 1 in parola dispone che, nel caso in cui le opere ricadano su aree che negli strumenti urbanistici approvati non sono destinate a pubblici servizi (oppure sono destinate a tipologie di servizi diverse da quelle cui si riferiscono le opere medesime), "la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del progetto preliminare e la deliberazione della giunta comunale di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo costituiscono adozione di variante degli strumenti stessi, non necessitano di approvazione regionale preventiva e vengono approvate con le modalità previste previste dagli articoli 6 e seguenti della legge 18 aprile 1962 n. 167, e successive modificazioni". Si stabilisce poi che "la regione emana il decreto di approvazione entro sessanta giorni dal ricevimento degli atti". La procedura introduttiva della variante, come può evincersi, è sempre caratterizzata dalla cadenza procedimentale adozione – approvazione, ma è semplificata, in quanto essa si svolge nelle forme contemplate dalla L. 167/62 (in ogni caso rispettose della partecipazione al procedimento dei cittadini: entro 5 giorni dalla deliberazione il piano, previa immediata notizia al pubblico, deve essere depositato nella segreteria comunale e rimanervi per i dieci giorni successivi; entro venti giorni dalla inserzione nel Foglio annunzi legali gli interessati possono presentare le proprie opposizioni) e, al tempo stesso, accelerata, prevedendosi che la regione entro sessanta giorni emani il decreto di approvazione. Deve anche evidenziarsi che la norma esaminata ha subito una novella introdotta dall’art. 4 L. 18.11.1998 n. 415. Il disposto dell’articolo 1 co. 5, infatti, nella nuova formulazione, fa riferimento all’approvazione sia del progetto preliminare ad opera del Consiglio Comunale, sia di quello definitivo esecutivo da parte della Giunta, disponendo che le relative delibere "costituiscono variante" (si noti l’uso del plurale) e che le stesse "vengono approvate" ai sensi della L. 167/62. La precedente norma, invece, si limitava a riferirsi alla delibera approvazione del consiglio comunale. Dal nuovo dato normativo emerge, dunque, la necessità di una approvazione di entrambe le delibere nelle forme della L. 167 (l’uso del plurale da parte del legislatore è inequivoco), pur lasciando aperto il dubbio interpretativo concernente la sequenza procedimentale da seguire: le due delibere necessitano di separate approvazioni regionali (prima l’approvazione della delibera consiliare e, successivamente, di quella di giunta: soluzione da preferire, sia perché maggiormente rispettosa dell’art. 32 L. 142/90 – che demanda al Consiglio Comunale la definizione degli strumenti urbanistici – , sia perché consente un più attento controllo da parte dell’autorità preposta all’approvazione, specialmente quando intercorre un notevole lasso temporale tra approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo), oppure la loro approvazione si risolve in un unico contesto (soluzione maggiormente in linea con il carattere semplificato e accelerato introdotto dal legislatore) ?
Quanto alla legittimità dell’azione amministrativa è chiaro che la variante entra in vigore solo con l’approvazione regionale ed è solo in quel momento che la modifica della destinazione urbanistica dei suoli interessati acquista efficacia, mentre la sola adozione della medesima non è idonea a far conseguire gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità del progetto dell’opera approvata, né a sorreggere gli ulteriori atti della procedura ablativa, quale il decreto di occupazione di urgenza (così Cons. St., IV sez., 23.2.1998 n. 702). La dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, infatti, rimane differita rispetto all’approvazione del progetto e consegue solo al perfezionamento dell’iter di approvazione della variante (v. TAR Calabria, Reggio Calabria, 4.11.1994, n. 856).
Nel caso in esame decisiva ai fini della decisione si è rivelata la mancata introduzione della variante, sia pure nelle forme e nei modi di cui all’art. 1 L. 1/78. Il suolo interessato dalla procedura ablatoria era classificato come "agricolo rado" ed individuato in zona "E2" del vigente strumento urbanistico, per cui si rendeva necessaria l’introduzione di variante, onde farlo rientrare nell’area cimiteriale "G4". La mancata attuazione del procedimento previsto per l’introduzione di varianti al P.R.G. ha inficiato la legittimità della procedura ablatoria. Né un avvio, sia pur tardivo, dello stesso potrebbe rivelarsi utile, considerato che, come già detto, la modifica della destinazione urbanistica acquista efficacia solo con l’approvazione, mentre la semplice adozione è inidonea a fare conseguire gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità. Di non secondario rilievo, ai fini della validità dichiarazione di pubblica utilità, anche la circostanza che nell’ipotesi esaminata è decorso il termine triennale previsto dal co. 3 dell’art. 1 L. 1/78 affinché inizino i lavori.
Altri aspetti di rilievo, pure concernenti la legittimità della procedura ablatoria in esame, quali la mancata partecipazione al procedimento dei soggetti coinvolti (violazione degli artt. 10 L. 865/71 e 7 L. 241/90, soprattutto alla luce della sent. n. 2 del 24.1.2000 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) e il rispetto della distanza minima delle strutture cimiteriali dai centri abitati (imposta dal Reg.to di Polizia Mortuaria), non potranno che essere affrontati con il merito.
Segue l’ordinanza n. 3864/2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE
Registro Ordinanza: 2466/2000
Registro Generale: 3864/2000
Sezione Quarta
composto dai Signori: Pres. Aldo Pezzana
Cons. Andrea Camera
Cons. Pietro Falcone Est.
Cons. Filoreto D’Agostino
Cons. Ermanno De Francisco
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
nella Camera di Consiglio del 23 Maggio 2000
Visto l’art. 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971 n. 1034;
Visto l’appello proposto da:
DI DONATO GENNARO e CERULLO ARCANGELO
rappresentato e difeso da: Avv. FRANCO IADANZA
con domicilio eletto in Roma VIA C. NEPOTE, 21 presso FRANCO IADANZA
contro
COMUNE DI MARANO
rappresentato e difeso da: Avv. RICCARDO MARONE
con domicilio eletto in Roma VIALE ANGELICO 38 presso LUIGI NAPOLITANO
e nei confronti di
S.R.L. ITALSTUDI IN PR. E MAD. ATI non costituitasi
ATI S.R.L. SOGES non costituitasi;
per l’annullamento dell’ordinanza del TAR CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE V n. 1842/2000
resa tra le parti, concernente OCCUPAZIONE D’URGENZA AREE;
Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di reiezione della domanda incidentale di sospensione (Ricorso numero 3864/2000) della esecuzione del provvedimento impugnato in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di
COMUNE DI MARANO;
Udito il relatore Cons. Pietro Falcone uditi altresì per le parti gli avv.ti F. Iadanza e G. Abbamonte per delega dell’avv.to R. Marone ;
Ritenuto che sussistono i presupposti previsti dall’ultimo comma del citato art. 21, per quanto riguarda le aree a destinazione E2, di cui il Di Donato è comproprietario e il Cerullo fittavolo;
P.Q.M.
Accoglie l’appello (Ricorso numero 3864/2000) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza di sospensiva proposta nei confronti dei provvedimenti impugnati in primo grado, nei limiti di cui in motivazione;
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Roma, 23 maggio 2000